基金会公告
赞助单位
经济转型中的城市贫困问题
来源：张建华
发布时间：2009-01-18
我要跟大家谈的不是一些宏大的理论，而是一些具体的问题，是中国转型过程中的城市贫困问题。为什么要谈这样一个问题？我们这次是发展经济学论坛，大家自然要问发展经济学的核心问题是什么？我们知道，关于发展经济学有很多争论，有前面马颖教授提到的“发展经济学消亡论”，即使是在他的这样一个框架下看，我们也不一定抱有那么乐观的态度，因为发展经济学可能有另外一种解读，就是把凡是属于发展问题的都归结到这样一个学科框架里。如果从这个意义来讲，发展经济学从经济学产生起就有了用武之地。但事实上，我要说的是，我们的发展经济学中的一个特殊的对象那就是与一部分特殊的人群有关。当然我这里要界定的是发展中国家，也就是穷国，何谓穷国，也就是穷人比较多。当然穷人的问题富国也有，我们总体来讲，我们要关心的是存在大部分穷人的穷国的问题。从这个意义上，我们的发展经济学要关注贫困，挑战贫困，是理所当然的，这应该成为发展经济学的首要任务。因为最终发展是要让所有人从中得到好处。因此，从某种意义上，根除或者说是大范围地减少贫困是发展经济学研究的一个核心问题。当然，这个贫困随着一个国家的发展会逐步减少，不发达的帽子会慢慢摘下。但是只有穷人存在，发展经济学的使命可能就没有完成。这就是我要谈的一个看法，作为发展经济学的使命就是要消除或是减轻贫困，为穷人谋福利，为穷人寻找经济学的道理。
那么我们现在把问题回到中国，就中国而言，中国当然是一个典型的发展中国家，我们的贫困问题是随处可见的。如果在十多年前，也即90年代中期，在中国我们一谈到贫困，当然包括到现在为止，官方文件一谈到贫困，主要是谈农村的贫困问题。而坦率地说，农村的贫困问题还没得到根本性的解决。问题仍然十分严重。相对而言，城市贫困在以前不是一个什么问题，特别是在我们的福利体制下。这个比例是非常低的。当然如果我们把历史翻到21世纪，我们再回过头去看看中国过去二十多年发生了什么变化。应该说，中国的变化不管是海外还是国内，都感受到它的变化。高速的增长，在增长的同时，扶贫的问题也取得了很大的成效。这里是政府去年年底发布的一个成绩，我们的扶贫工作取得了实质性的一个进步。现在我们的农村仅仅只存在3610多万的绝对贫困人口，当然与此同时，还有一个数字，如果是按照低收入这个人口，还有5000万，两者加起来也就是9000万左右。那么在城市里面，这种变换的确是很大的，然后我们再来看一下，城市和农村的对比当中，从民政部公布的数字来看，绝对贫困人口在农村和城市里快旗鼓相当了。都有两千多万了。不过这里民政部所公布的数字，并不包括我们正在出现的一个现象，就是大量的人口从农村流入城市，农民工陷入贫困的这样一个问题。当然不是民政部不关心这个问题，而是因为其它许多原因，如我们大家都知道的现在的户籍管理制度。这个造成了统计上的很多问题。当然户籍制度后面是有福利含义的，地方政府出于福利方面的考虑，城市是不会轻易考虑这些农民工的问题的。事实上，他们已经到了城市，据我们现在的这个统计，我们在城市里面的居民的数字官方的统计是3.1个亿，而按照人口普查提供的数字，我们在城市里面生活超过半年或一年以上的达到4.6亿，中间存在1.5亿的差。那么这1.5亿是什么人，很大一部分就是农民工。再看看我们的城市本身，最近十多年，出现了大量的下岗，大量的失业，当然与此同时，我们也采取了一些措施，就是从96年以后，我们相继地采取了一些措施，就是实施三条保障线。那么从中央政府本身采取这个措施来说，也反映出城市的贫困问题日益突出。只不过我们在官方文件当中，不一定使用城市贫困这个概念，因为概念应该要保证概念的一致性，但至少城市里低收入者和穷人是一个日益突出的问题。而这种问题在未来的二十年，三十年会更为严重，因为我们未来的城市化率还会提高，按照我们国家的这个蓝图，未来二十年城市化率要达到50％，城市里面的贫困问题会更为严重。
在这种情况下，我们不得不反思现有的扶贫政策、制度安排它的绩效的问题。因为农村的贫困可以通过土地制度的保障和其它一些制度提供一个防线。从城市里面，一旦成为低收入，尽管我们对城市的要求标准要高一点，一年2000块钱，在农村和在城市它的生活是完全不同的一个概念。可能在农村里面可以生存下来，但是在城市里面没有办法生存。所以从这个意义上来讲，我们的研究有必要更多的关注城市贫困问题，这也是我们发展经济学的一个很重要的问题，因为今后的这个比例会愈来愈高。因此我想在这里和大家交流一下这方面的研究情况。
最近这几年，为了这个问题，得到了几个课题的资助。其中一个国家自然科学基金是转型时期中国城市贫困的测度与反贫困政策评估，因为这涉及到我们城市贫困研究什么的问题，首先你要有一个测度贫困的方法，然后是对反贫困政策有一个评估的方法，然后要对这个贫困的现状有一个很好的方法来刻画和描述。当然我们要看到它的原因，寻找对策。那么我们一般的工作是这样做的，关键是要找到一些工具来测度贫困，找到一些标准来测度贫困发生的程度，寻找这个标准是非常困难的，上个世纪初，英国的学者开始关注这个问题，那么经过了这么一百多年的过程，应该说，这个方面的进展不是太理想。到了七八十年代出来了很多指数，当然这些指数的设定还存在一些问题。
第二个就是我们研究这个贫困，会涉及到哪些变量之间的关系，我们这样的一个测度怎样来进行，就涉及到我们选择哪些对象，在贫困研究当中，我们有几张方法，一种是直接针对个人，但我们也知道每个人都有一个最小的归属单位，这就是经济学意义上的家户。我们的研究是从家户开始，要用到大量的统计数据来调查，这个是做这个工作是非常困难的，因为坦率地说，我们的发展经济学的研究之所以在国际的学界还存在一些鸿沟以及和他们交流的问题，一个方面的话，当然是它本身在模型化和理论的解说上还存在着一些问题，另一方面就是我们的实证研究，特别是一些基础的数据的分析，这个方面的工作是相当缺乏的。我们国家的统计局从80年代中期开始成立调查队，有三支调查队，一支是农村调查队，一支是城市调查队，一个是企业调查，已经积累了一些数据，但是在研究当中，我们发现这个要取得这样的数据非常艰难，甚至比从国外弄数据还难。这个是研究方面的障碍。
另外一个方面就是我们自己去寻找数据，然后进行模型设定和原因分析，最后是政策评估。当然我之所以说这个问题，是要说明我们发展经济学的一个转向，我认为发展经济学的一个重要的转向是我们要做一些微观的研究，做一些和实际的调查的资料相结合的研究，我想这既是我们的发展经济学的一个方向也是我们经济学研究的一条道路。像刚才向博士提到的张五常教授，他的很多经济学的散文，包括他对供需曲线的一些理解，都来源于他的第一手的调查。如果脱离了实际的观察，我们的研究是很难深入的。如果我们要批判一个理论往往是很容易的，任何一个理论都有它的弱点，但是我们并不能丧失对整个经济学研究的兴趣。我想我们向博士的演讲只会去激发大家向理论挑战，与此同时，毕竟我们能向理论挑战这样的人是很少的。这使我想到，二十多年前，我们有一个非常有名的数学家，陈景润，他做一加一，当然他推导证明出来了。这就激发了当时很多人学数学，做一加一，一加二，探索这个问题。这种探索是非常重要，但是最后成功的没有几个。尽管如此，对我们大多数人来说，最重要的还是要有信心去学习。比如说向博士举的这个例子，少林寺的小和尚刚开始进去的时候，什么都没让他学，挑挑水，打扫卫生，然后会教他一招一式，让他在其中去领悟。当然最后能领悟到的只能是凤毛麟角，但是我相信，在少林寺去感受，时间长了总会有长进。我们的大学，我们的经济学院，也相当于这个工程，你进来就是要感受，也许我们的课堂当中不一定马上教你一个什么功什么掌，但是这些基本功的积累可能会有所帮助。这是有感而发的。
那我们回到我们的城市贫困问题上。这个城市贫困首先要解决一个测度的问题，我们现在这个测度是一个很困难的事情。那目前世界银行有一个标准，他们的贫困有两条线，一条是贫困线，另一条是绝对贫困线，这个标准比我们的都高，一天2美元和1美元，我们目前用的贫困线的官方标准呢是637人民币，那是很低的，我们低收入线是882元一年，这些数我们看到的是一个很低的数，这个低收入线相当于1美元一天的这个标准。那么世界银行在评估城市贫困时，有两条线，弱势线2900元/年，贫困线4147元/年，可以看到中国的标准和世界银行在测度上有很大差异，当然这个差距有国情上的问题。现在有人建议，包括我们对农村贫困的测度是否可以用一天一美元的这个标准。当然这个标准一改，我们的很多成绩就没有了，这需要政治智慧。作为我们研究者来说，我们不需去管这种最后的效果，作为研究者，我们只关心不管用哪个标准，最后测度的结果和如何评价。在实际运用时，我们要找一系列的贫困指数，有两个实际的标准对我们实际观察贫困是有帮助的，一个是诊断贫困线，这涉及到我们怎样来判断哪些是穷人，哪些不是穷人的，通常用的是收入、消费这样的一些指标；第二个是救助贫困线，是针对国家财力设定的，民政部在救助时它设定的一个标准，这个标准一般要低一些，我们国家制定的农村和城市是不一样的，农村635元/年，城市1800元/年。当然不同地方也不一定完全相同，可能财力高的城镇会高一些。这也使我们在判断贫困人口数时遇到很大障碍，以至于我们今天判断我们国家的城镇贫困人口的规模不能得到大家公认的一个说法。一个是与我们城镇人口的界定有关，另一个是与我说的这个标准有关。我们的城镇全国有668个，目前在界定时，贫困人口都是以非农户口所占比重界定的。这就带来了调查的困难，在具体选择住户时非常困难。即使时按照官方的数据，这个贫困人口的数据也相差很大，低的是1470万，高的是3710万，为什么有这么大的差异？这里面涉及到选样本的问题，标准设定的问题，那我们自己的测算采用了最基本的马丁法则和统计局的数字，我们在1986年是353万，2000年增到1191万，基本上是在一个低的数字，我们同时测算了一个发生深度和强度的问题，用到贫困的差距率和平方贫困矩的这样一些指标，然后进行一些测算，是要测算这些贫困的人收入水平跟这个贫困线有多少差异。我们下一步还要测算弱势群体在这个贫困线的上下的敏感度的问题。我们发现最近这么多年情况和我们的直观的感受越来越不平等，应该来说是一致的。这是从官方公布的数字关注的一个方面。
其实，城镇贫困需要关注的另外一个问题就是城市的流动贫困人口。这个数字没有一个统一的说法，但至少可能在9000多万往上走。在有关的调查当中，流动人口陷入贫困的可能性概率很高。我们通过调查，发现城市贫困人群分布还是比较严重的，原来仅仅是三无人员，现在增加了一些新的群体，比如说下岗职工，失业的可能概率非常高，包括医疗保险出问题等等。还有地域性很强，比如说资源枯竭性城市，还有一些特殊的人群，退休较早，仅仅依靠退休金生活的老人，流动人口。再一个，从地域上讲，东部和中部人口基数大，所以比较严重，东部10%，中部非常严重14.33%。
当然我们研究贫困，要把它和经济发展联系在一起，这是研究发展经济学的一种基本思路。一般来讲，世界上的贫困一种是不发达带来的贫困，是贫困陷阱，这个在不发达农村基本是这种情况；第二种是富裕中的贫困，在发展中国家的城市当中，社会基本保障比较好，但是的确有穷人；第三种是中国城市中这种高速发展中的贫困，这个贫困是与我们的转型的背景有很大的关系，一个就是我们市场化的改革，这是我们城市经济体制改革在二十多年变化很大的，其中一个最终结果就是国有企业比重越来越小，现在已经从70％降到三分之一，有的地方还会更低。第二个冲击就是工业化，带来的产业结构的转型，这种转型有民营经济的崛起，到外资的进入，这种构成了对城市的一种冲击。另外我们的工业化有一个规律，那就是需求变化的规律，这种需求导致了工业结构的调整。这会导致一些行业的衰败。再加上外资企业的进入，可能对我们的国有企业构成很大的威胁。第三个是城市化，我们在学发展经济学中提到了一个托达罗悖论。更多的城市失业，那这里面的原因就是说你作为一个理性的迁移者，如果城市里预期有收益的话，你可能希望在这里面希望找工作，但是你来了以后可能找不到合适固定的工作，但是你发现这里面可能还有一些生存的机会，非正式的就业，所以你就呆下来了。这样一来，他会和城市里的人争夺就业机会，城市就可能会创造一些就业机会来缓解这个问题，例如在珠三角这是一个真实的现象，但是在这个过程当中，我们将会看到，可能会出现一个贫困的乡城转移，这个我们现在还没有把这个盖子揭开。另外一个，就是全球化，这个会带来两个竞争，一个是（ ）竞争，发展中国家在国际上要参与竞争，就要利用成本优势，另外一个就是和跨国公司要竞争高级人才，这种情况下，可能会带来贫富差距过大，这就是我们现在白领和蓝领在城市里收入差距越来越大。所以我们的福利的改善当然是很困难的。最后一个就是我们的福利制度、保障制度的转型存在问题。这里面的问题有关键的一点就是改革当中国有企业存在问题的情况下，它就要减负，减负就是减掉福利开支。所以我们要进行一系列的福利制度的改革，包括医疗、住房、教育等等。而这种福利制度改革并不是所有人能够得到公平分配的。现在的一些数据反映这些差距越来越大。而这一点这是低收入者最为需要，而改革供给所没有的。
当然我们要思考这样一个问题，刚才的分析是一个转型过程中宏观层面的问题，是不是我们这个转型期结束这个现象就会消失？实际上并不那么简单，不仅是因为转型的道路比较长，而且是因为这里面会涉及到一些比较棘手的问题，特别是一些福利体制的问题，一些深层的问题。那么这就涉及到我们现行的一些制度，比如说低保制度，它的一个评价的问题，援助的问题，例如说我们观察到的现在的经济适用房的政策，问题很大，低收入者买不到，真正的贫困者、低收入者不是买房的问题，你给他补贴买房，实际上是为某些人开了方便之门。真正的贫困者应该为其提供廉租房而不是买经济适用房。当然我们现在提到比较时髦的新农村问题，是不是把生活改善一下，他们就会对农村比较留恋？实际上我们最近也走访了一下，农民也很欢迎我们一些新农村的政策，但并不能从根本上改变他们的状况。他们要转移，寻找其他的收入机会是必然的。在这种状况下，即使我们现在轰轰烈烈搞了新农村建设，但最后到农民这里，他还是要寻找其它出路。今后这个问题的解决有两个办法：一个是最低保障的问题，一个是创造就业机会问题，创造就业机会就涉及到一个市场完善的问题。还有不同的地方要采取不同政策。政府的公共政策的调整还需要一个很好的分析。最后我们的社会保障要特别关注哪些脆弱人群和即将陷入贫困的人群，比如说技能缺乏者，老年人，农民工等。 上一篇：关于三个市场失效的思考